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Il modello organizzativo dei CSSA è ancora idoneo a tutti gli interventi richiesti dall'area penale esterna
Eustachio Vincenzo Petralla - direttore del Centro Servizi Sociali per Adulti di Bari

È da tempo, ormai, che il dibattito sulle prospettive di sviluppo e sulla necessità di ripensare il modello organizzativo finora utilizzato per l'Area Penale Esterna, non è più terreno di confronto (e/o di scontro) tra i soli operatori dei CSSA, ma coinvolge

soggetti ed organismi diversi, interni ed esterni all'Amministrazione penitenziaria, ognuno dei quali porta il contributo di un'ottica diversa, che per ciò stesso arricchisce il lavoro di ricerca delle risposte e delle conseguenti soluzioni.
La discussione avviata da "Le Due Città" con l'articolo del Consigliere Francesco Gianfrotta è un ulteriore contributo nella direzione di aprire ulteriormente e diffondere il dibattito e, per alcuni spunti che offre, è un'occasione da non lasciar cadere anche in considerazione dell'avvio, ormai prossimo, della nuova Direzione Generale per l'Esecuzione Penale Esterna.
È utile, quindi, contribuire con qualche riflessione sul tema.
Io credo che ogni ragionamento sul sistema delle pene non detentive, e sulle ipotesi di ri-definizione dello strumento organizzativo (i CSSA) scelto per gestire tale sistema, debba innanzitutto avere chiaro un punto: il tema del contendere, oggi come ieri, non è tra chi intende "togliere spazi e identità professionale" al servizio sociale, relegandolo in una posizione subordinata e stravolgendo la natura stessa del sistema penale alternativo e chi, invece, questi spazi e questa identità intende tutelare.
È , purtroppo, questa la spiacevole impressione che si ricava ogni volta che viene avanzata una qualche ipotesi di cambiamento organizzativo dei CSSA; puntualmente arrivano interventi di segno opposto nei quali da un lato si difende la professionalità degli assistenti sociali, quasi che chiedere un'innovazione organizzativa significhi non apprezzare la professionalità degli operatori, dall'altro si sostiene che non vi è alcun bisogno di cambiamento.
In realtà ciò su cui ci si interroga da tempo non riguarda alcuna ipotesi di ridimensionamento del servizio sociale, che anzi va rivitalizzato e potenziato, ma una domanda che può essere così sintetizzata: considerate le dimensioni e le caratteristiche assunte dall'area penale esterna, è tempo che anche il nostro paese si dia un sistema di pene non detentive di respiro europeo? E, soprattutto, è tempo che all'interno dell'Amministrazione Penitenziaria vi sia una rete di "agenzie", solida e ben organizzata, che punti a standard qualitativi di livello europeo e sia in grado di assicurare sotto tutti gli aspetti la gestione dei processi di servizio, ormai così complessi ed articolati, di quella che è diventata l'altra metà dell'esecuzione penale?
In altre parole, il modello organizzativo (i CSSA) disegnato circa 30 anni orsono può essere considerato ancora idoneo ad assicurare tutti gli interventi oggi richiesti dall'area penale esterna? E, qualora sia ritenuto inadeguato, è sufficiente intervenire soltanto per migliorarne l'efficienza e l'efficacia, oppure occorre trasformare alcuni degli elementi che ne costituiscono l'impianto?
Io credo che sia necessaria una profonda trasformazione dei CSSA. E ritengo che questa convinzione, direi quasi questa esigenza, sia ormai molto diffusa tra noi operatori e tragga spunto dalla consapevolezza di disporre di uno strumento organizzativo che, così come è strutturato, ormai consente con grande difficoltà e solo in parte di adempiere ai compiti istituzionali.
Un'organizzazione, infatti, è uno strumento costruito per gestire gli effetti concreti di un fenomeno sociale; se si modifica quest'ultimo, deve trasformarsi anche la prima, pena il cadere nel circuito della autoreferenzialità.
Allora diamo un'occhiata all'evoluzione del fenomeno di cui ci stiamo occupando.
La riforma del 1975 delineava uno scenario nel quale la pena detentiva conservava una centralità ed una preminenza indiscusse, mentre alle forme alternative era riservata una funzione marginale, quale prudente strumento di riparazione dei guasti causati da prolungati o inutili periodi di incarcerazione su alcune ben delimitate tipologie criminali.

Tale scelta ebbe come effetto di contenere la crescita del fenomeno dell'esecuzione penale non detentiva per tutto il decennio successivo, limitandolo:
¤ Sul piano quantitativo entro dimensioni di gran lunga inferiori alle dimensioni mantenute dal fenomeno detentivo.
¤ Sul piano qualitativo a tipologie di condannati appartenenti prevalentemente, se non esclusivamente, alle fasce dell'emarginazione sociale, della deprivazione culturale, del comportamento "socialmente irregolare" che si trasforma in trasgressione penale di lieve entità. Si trattava di soggetti con bassissima pericolosità sociale e con "prognosi" di reinserimento sociale generalmente favorevole; nei confronti di tali soggetti un controllo non agito, o agito soltanto attraverso la stessa figura professionale incaricata del trattamento, non poteva che agevolare il percorso di recupero ipotizzato.

La funzione assegnata ai CSSA, in tale sistema che considerava ancora l'esecuzione della pena come territorio esclusivo della detenzione, era principalmente quella di funzionare da trait - d'union tra il carcere e la realtà esterna, di interagire con la comunità quasi come una articolazione operativa dell'istituto, apportandovi il contributo della professionalità dell'assistente sociale ed assicurando, per le poche misure alternative concesse, gli interventi di assistenza - aiuto, finalizzati al sostegno del condannato, e non anche quelli di controllo della condotta, connessi alla tutela della collettività.
Ma, a partire dagli anni novanta, abbiamo assistito ad un'evoluzione dalla quale appare del tutto evidente che il fenomeno esecuzione delle pene non detentive è divenuto, oggi, qualcosa di completamente diverso dal fenomeno osservato all'inizio degli anni ottanta.
Non solo per la tumultuosa crescita in termini assoluti, ma più ancora per la qualità stessa della trasformazione, si è formata ed ha assunto caratteristiche originali un'area delle pene non detentive, che ha confini ben definiti ed un territorio da esplorare e governare per la gran parte autonomo rispetto al territorio della detenzione.
Credo che il processo sia a tutti noto, ma uno sguardo, pur limitato per ragioni di spazio, ad alcune statistiche sulle misure alternative ed altri benefici ci conferma il quadro sopra delineato:

A fronte della trasformazione che ha cambiato profondamente la natura dei servizi richiesti, tanto da far loro assumere caratteristiche completamente diverse rispetto a quelle attribuite con la loro istituzione, il modello organizzativo dei CSSA è rimasto immutato ed immutabile dal 1975 ad oggi.
Mentre, nel corso dello stesso periodo, l'Amministrazione Penitenziaria ha cercato di governare le nuove forme assunte dal fenomeno detentivo introducendo negli istituti di pena molte innovazioni organizzative (si pensi al Servizio nuovi giunti, al Nucleo traduzioni e piantonamenti, al Presidio psicologico, alle Sezioni per tossicodipendenti, agli Istituti a custodia attenuata, alle Sezioni ad elevato indice di vigilanza, ai Centri clinici, etc. - chi può dire che gli istituti oggi siano gli stessi del '75? -) nessuna innovazione, neanche la più timida, è stata introdotta nei CSSA.
Il risultato è stato duplice: da un lato, la cristallizzazione dei CSSA nella dimensione originaria, con il blocco della crescita e dello sviluppo, dall'altro l'emergere di elementi di criticità sempre più marcati nella prestazione dei servizi dell'area penale esterna alla collettività.
In particolare, tra i tanti elementi di criticità rilevabili nell'attuale situazione, vorrei richiamare l'attenzione e proporre un breve approfondimento sui tre seguenti:

1. La condizione di estrema "povertà" relativa ad ogni tipo di risorsa, tendente a divenire sempre più evidente ed intollerabile per l'incessante crescita del fenomeno che deve essere gestito. I CSSA possono contare su meno di un migliaio di operatori, appartenenti alla sola professionalità dell'assistente sociale e su nessun'altro tipo di figura professionale. A tali strutture operative, che gestiscono circa il 25% del "fatturato annuo dell'azienda penitenziaria", l'Amministrazione destina appena il 2% delle risorse di cui dispone: forse già in queste cifre si possono individuare le cause di molte delle defaillance che, negli ultimi anni, hanno portato alla ribalta della cronaca le misure alternative alla detenzione.

2. L'assoluta inadeguatezza del ricorso ad una sola professionalità, quella dell'assistente sociale, "consegnataria" di tutti i processi di servizio, in un'organizzazione che deve fornire alla società servizi di elevata complessità e specializzazione.

Si è detto più sopra che il fenomeno si presenta in continua evoluzione; le migliaia di condannati in esecuzione di pena alternativa, i più dalla libertà, si suddividono in decine di "tipologie" aventi caratteristiche sociologiche e criminologiche complesse e diversissime tra loro. Credo che non occorra essere raffinati tecnici dell'organizzazione per comprendere che problematiche molteplici e differenziate possono (devono?) essere affrontate solo con un bagaglio di risposte almeno altrettanto molteplice e differenziato, proveniente da professionalità e specializzazioni diverse.
Vi è chi si oppone a tale ipotesi, sostenendo che vanno utilizzate le professionalità offerte dai servizi territoriali (qualcuno, poi, vorrà spiegare perché solo la figura dell'assistente sociale, che pure è tra le più presenti, non va ricercata nei servizi territoriali). Al riguardo, intanto, va sottolineato che, in molte realtà territoriali, questi servizi spesso non sono in grado di offrire alcunché; non solo, ma la maggior parte dei condannati non ha bisogno, né accetta di divenire "utente" di servizi che si occupano di "problematiche" di categorie specifiche, con le quali non vogliono essere associati; infine, questa tesi non spiega come mai tutti i servizi territoriali, nessuno escluso, anche ormai il "settore del servizio sociale" dei comuni, sono strutturati in equipes multiprofessionali. È ben strano che il Sim, il Sert, il Consultorio, potendo utilizzare quelli di altri servizi, debbano tutti avere lo psicologo, l'educatore, il consulente legale, l'assistente sociale, il medico, mentre il CSSA solo l'assistente sociale.
La spiegazione è, appunto, molto semplice e sta in quanto si diceva prima in tema di problematiche multifattoriali e risposte interdisciplinari.
Ma, se questo ragionamento ancora non convince, possiamo guardare alle soluzioni adottate negli altri Paesi europei. Ed allora vediamo che nei servizi di probation del Regno Unito, Irlanda, Norvegia, Portogallo e Spagna vengono assunti assistenti sociali, educatori, psicologi, laureati in legge o avvocati, insegnanti, pedagogisti e sociologi, mentre in Belgio, Francia, Germania e Lussemburgo troviamo assistenti sociali, educatori e psicologi; infine soltanto in Austria e Paesi Bassi vi sono esclusivamente assistenti sociali. Come si vede anche Paesi arrivati più tardi di noi alle pene alternative, come la Spagna ed il Portogallo, hanno scelto la multiprofessionalità.
Davvero non si comprende questo insistere in una anacronistica difesa della "monocultura" professionale nei CSSA, a meno che, ma io non lo credo, si tratti di una difesa corporativa ed autoreferenziale di un "territorio", vissuto come esclusivo, "dall'invasione" di altre professionalità che si teme possano togliere spazi di autonomia.

3. Il tema del controllo. Anche su questo tema si ha l'impressione che sia vigente una specie di tabù secondo il quale è "nella norma" chi vuole mantenere lo status quo, mentre "fuoriesce dalla norma" chiunque proponga soluzioni nuove e non in linea con la "tradizione del servizio sociale penitenziario". Ora, a parte il fatto che non mi sembra vi sia, in materia, alcun sinodo nominato custode del dogma, io credo, invece, che sia necessario cominciare a discutere della questione, ponendo al centro dell'attenzione non le esigenze di questa o quella categoria professionale, ma la domanda su cosa occorre fare per offrire alla società, anche su questo versante, un servizio efficiente ed efficace.
Intanto bisogna affermare chiaramente che il "controllo della condotta" è un servizio richiesto dalla legge, assegnato al CSSA ed altrettanto importante dell'aiuto. Forse è utile ricordare che anche quella espiata in forma non detentiva è una pena a tutti gli effetti; tuttavia, perché ciò si realizzi, occorre che il Servizio incaricato di gestirla possa assicurarne l'esecuzione sotto tutti gli aspetti:
a. Controllo
b. Aiuto
c. Restituzione
Non vi è dubbio che, sul primo versante, l'Amministrazione Penitenziaria, attraverso i CSSA, non offre un servizio efficiente alla società; a meno che non si voglia far passare per un'efficiente attività di controllo visite eseguite, nel migliore dei casi, con frequenza quindicinale, in fasce orarie limitate (tra le 9.30 e le 13.30) ed in giornate che il condannato può facilmente prevedere, oppure semplici inviti a presentarsi presso l'Ufficio. Se tali standard potevano, forse, essere considerati accettabili nel passato, certamente non lo sono ora. Continuare, come fa ancora testardamente qualcuno, a sostenere che, pur nella nuova dimensione raggiunta dall'area penale esterna, il controllo della condotta debba essere agito solo dall'assistente sociale e da nessun altro, significa conoscere, ormai, ben poco della realtà operativa e delle tipologie di condannati di cui devono occuparsi i CSSA e ragionare facendo riferimento ad uno stereotipo di affidato che non esiste più: quello dei primi anni ottanta.
Un'altra tesi portata da coloro che si oppongono alla concreta gestione di tale attività da parte dei Centri, sostiene l'opportunità di lasciare alle forze di polizia territoriali il compito di effettuare il controllo della condotta nell'esecuzione penale esterna.
Ora, a mio giudizio, questa tesi è veramente singolare. Infatti non si comprende perché, nel momento in cui ci si rende conto che per le pene alternative occorre un controllo "altro", che integri quello agito dall'assistente sociale, non debba occuparsene l'agenzia che provvede all'esecuzione penale esterna. E come si concilia tale posizione con il tanto richiamato art.118 del regolamento, visto che l'organo territoriale di polizia non pratica certo il controllo secondo l'indicazione di tale articolo?
Anche qui non occorre essere dei grandi esperti per capire che la frammentazione dei processi che interessano lo stesso servizio (in questo caso i processi relativi alle pene non detentive) tra due o più agenzie, è contro ogni buona regola organizzativa; il risultato, infatti, sono conflitti di competenza, sovrapposizioni e iniziative contraddittorie che nessun lavoro di rete, cui con troppa facilità si fa riferimento, potrà evitare. L'Italia, inoltre, sarebbe l'unico Paese europeo ad utilizzare gli organi territoriali di polizia dei ministeri dell'interno e della difesa per l'esecuzione della pena non detentiva, riducendo, pertanto, le risorse destinate a compiti di intelligence e contrasto della criminalità.
D'altronde se guardiamo alle soluzioni adottate in Europa, possiamo constatare che in tutti i paesi sono i Servizi di probation ad assicurare tutti gli aspetti che caratterizzano le pene non detentive, quindi anche il controllo della condotta. L'organizzazione di tali Servizi, pur flessibile ed articolata, è costruita per consentire di assicurare gli interventi di competenza, quando necessario, anche di notte e nei giorni festivi (come ad esempio negli USA). In alcuni casi (es. Francia) è assicurato un turno di presenza continuo su tutto l'arco della giornata, per l'avvio delle misure e/o il pronto intervento in caso di necessità.
Nello specifico delle attività di controllo, la strada più praticata (ad es. nei paesi anglosassoni) è quella di graduare i programmi sulla base del livello di pericolosità dei condannati, andando da un minimo ad un massimo di controllo, previsto in programmi definiti "intensivi", nei quali il servizio assicura interventi continui e fortemente mirati al controllo, fino ad arrivare al modello in vigore negli Stati Uniti dove gli operatori di probation possono essere armati e, se necessario, procedere all'arresto. Anche questo sono i Servizi di Probation nei Paesi con tradizione e sperimentazione avviate molti decenni prima dell'Italia.
Si potrà discutere se utilizzare la figura dell'operatore di probation (ma secondo il modello anglosassone sopra descritto), o se individuare un'altra figura che abbia compiti più centrati sul controllo (come l'operatore di vigilanza introdotto nel settore minorile con l'ultimo contratto integrativo, per i minorenni sottoposti a sanzioni non detentive).
Certamente non si può continuare a stazionare a lungo nell'attuale situazione: bisognerà decidere come e con quali strumenti l'Amministrazione, tramite i CSSA, dovrà misurarsi anche sul terreno, attualmente ben poco presidiato, del controllo delle pene non detentive.

Mi piace, in conclusione, citare un passo dell'intervento del giudice Mazzamuto, a chiusura dell'interessante dibattito sulla Magistratura di sorveglianza pubblicato su "Le Due Città" di giugno: "…Oggi il problema è di adeguare, attrezzare quest'area penale esterna e legittimarla agli occhi di una quantità di soggetti, a cominciare dall'opinione pubblica e anche dei nostri stessi colleghi e della scienza giuridica..." Ecco, io credo, che per dare legittimazione all'area penale esterna bisogna partire da un dato ovvio ma spesso dimenticato: una struttura organizzativa serve per realizzare un prodotto che nello specifico è il servizio richiesto dalla collettività e che gli Uffici territoriali devono prestare senza che nessun altro intervenga in sostituzione. Ne consegue che la stessa struttura organizzativa del CSSA, le risorse, il personale, i metodi, non hanno valore in sé, ma solo in relazione alla qualità del servizio che producono ai cittadini ed alla società.
Ecco, io credo che forse è tempo di ragionare su questi temi partendo da un'ottica nuova: pensare che per l'Amministrazione Penitenziaria il fine non è di fare il "Servizio Sociale", ma di fornire alla società il servizio connesso all'esecuzione delle pene non detentive, utilizzando come strumento anche, ma non solo, il servizio sociale.

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