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Nonostante l'impegno dei giudici di Strasburgo, il numero di domande e ricorsi che giungono alla CEDU ha creato un incredibile accumulo di arretrato che rischia di comprometterne l'attività
Giovanni Tamburino

1. - La Corte europea rischia di essere soffocata? Il problema dei ricorsi individuali.
Alla fine della primavera scorsa è stata diffusa una nota allarmata sulle condizioni in cui sta svolgendosi l'attività della CEDU (Corte europea dei diritti dell'uomo). Per rendersi conto delle ragioni di preoccupazione basta osservare alcuni numeri che danno

 conto dell'attività della Corte sino al 31 dicembre 2000 e nei primi mesi del 2001.
Una premessa va fatta. Prima del 1988 l'accesso alla Corte era filtrato dalla Commissione dei Diritti dell'Uomo e che soltanto in seguito, con l'entrata in vigore del Protocollo n. 11 di modifica della Convenzione sui diritti dell'uomo del 1950, la Corte è divenuta un organo permanente.
Tuttavia, anche tenendo conto di questa grande innovazione, i dati statistici, di solito complicati, sono chiari ed eloquenti nel dirci che l'allarme è fondato.
La prima tabella che pubblichiamo mostra che il numero complessivo dei ricorsi dal 1955 al 1982 è stato pari a poco più di diecimila casi. Ebbene, nel solo anno 2000 i ricorsi registrati sono stati oltre diecimila. In un solo anno, dunque, la Corte è stata investita da un numero di domande maggiore di quelle che le erano giunte nel precedente periodo di 27 anni!
Si potrebbe pensare che la tendenza a rivolgersi alla Corte, dopo alcuni anni di rodaggio iniziale, vada stabilizzandosi. Purtroppo l'evidenza statistica smentisce questo tipo di spiegazione, che sarebbe tutto sommato consolante.
Dalla seconda tabella, infatti, si rileva che anche nei decenni più recenti l'incremento delle domande è pauroso. Se nell'anno 1988 state registrate più di mille domande ("applications"), numero tutt'altro che modesto se rapportato alle forze della Corte, nei successivi dieci anni i ricorsi si sono decuplicati.
E la tendenza non accenna a diminuire. Al contrario, come si ricava dal grafico che segue, relativo all'andamento mensile delle domande registrate, i dati dei primi mesi di quest'anno non fanno che accrescere l'allarme: 1.278 ricorsi nel solo gennaio 2001 e 1.100 nel febbraio successivo. In un solo mese, quindi, si arriva ormai a superare il numero delle richieste rivolte alla Corte nell'intero 1988.
Secondo le cifre fornite dal Cancelliere della Corte, Paul MAHONEY, il numero delle richieste provvisorie è aumentato del 553% nei 12 anni che vanno dal 1988 al 2000, mentre nel solo ultimo anno (dal 1999 al 2000) l'aumento è stato del 28%. Quanto alle pendenze, queste sono passate da 12.635 della fine 1999 a 17.329 alla fine di marzo 2000, con un aumento del 37%. Si è calcolato che, continuando questo ritmo, nel 2005 saranno presentate 33.000 domande!
Si tratta di incrementi che segnalano un fenomeno fuori controllo, che non è azzardato definire esplosivo.
Altra dimensione del problema si ricava dal confronto tra numero dei ricorsi dichiarati irricevibili, numero dei ricorsi esaminati nel merito e numero delle sentenze.
La giurisprudenza della Corte è tale, che nella grandissima maggioranza (l'84% dei casi: vedi Tabella n. 4) i ricorsi vengono dichiarati irricevibili. Ciò significa che su cento ricorsi registrati soltanto una quindicina vengono esaminati nel merito. Malgrado questa drastica selezione, il numero dei ricorsi dichiarati ricevibili rimane molto maggiore del numero delle sentenze che la Corte riesce a pronunciare (Tab. 5). Di qui l'inesorabile accumulo di arretrato, come si evince dalle Tabelle che seguono.
È facile rendersi conto che l'impietosa legge dei numeri fa sì che anche davanti alla CEDU l'arretrato si accumula, con la conseguenza che, nonostante l'impegno dei giudici di Strasburgo (che, tra il 1° gennaio 2000 e il 31 dicembre 2000, hanno pronunciato in totale 695 sentenze, cancellando dal ruolo o dichiarando inammissibili ben 6.769 domande, contro le 1.082 dichiarate ricevibili), le decisioni intervengono con ritardi crescenti.
La medesima Corte che condanna le lentezze della giustizia in vari Stati membri (e, come è noto, l'Italia è lo Stato che ha riportato il maggior numero di condanne per violazione dell'art. 6 della Convenzione che garantisce un processo tempestivo) rischia, perciò, di offrire il poco edificante esempio di una giustizia tardiva. È questa una considerazione che aiuta a comprendere come la lentezza della giustizia dipenda poco o nulla dalla solerzia dei singoli chiamati a renderla, mentre dipende in misura decisiva da condizioni strutturali che sfuggono al dominio dei magistrati, appartenendo anzitutto alla dimensione normativa.

2. - I rimedi
A fronte di una situazione che evolve in maniera drammatica, e rischia di diventare irrecuperabile, è logico che si cerchino rimedi.
Il "Comitato direttore per i diritti dell'uomo"(CDDH) del Consiglio d'Europa ha dato vita a un "Gruppo di riflessione" il cui compito consiste appunto nell'individuare soluzioni idonee a far fronte alla crescita esponenziale del numero dei ricorsi individuali, prima che la Corte sia travolta sotto il peso di un arretrato ingestibile.
Il "Gruppo di riflessione", del quale fa parte per l'Italia il consigliere di Cassazione Guido RAIMONDI, ha preso in esame una serie di proposte tendenti a rompere la tenaglia in cui si trova la Corte, stretta tra aumento dei ricorsi e limitatezza della risorsa-giustizia.
I rimedi, astrattamente concepibili, possono essere o diretti alla riduzione dell'afflusso delle domande o all'aumento della produttività della Corte.
Circa il primo tipo di rimedi, una strada indicata (e, in effetti, è difficile concepirne altre) consiste nel potenziamento del principio di sussidiarietà del sistema di controllo rappresentato dall'intervento della CEDU: potenziamento che può essere ottenuto attraverso l'invito pressante, rivolto ai tribunali nazionali, ad assumere in pieno la responsabilità di rendere effettiva, già all'interno degli Stati, la garanzia dei diritti affermati dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo.
Quanto ai rimedi del secondo tipo, si sono affacciate, a tutta prima, numerose ipotesi, quali:
- la delega di attività di indagine a magistrati istruttori dei singoli Stati;
- una giurisprudenza della Corte più restrittiva quanto alla ricevibilità delle domande;
- la previsione di un collegio ristretto di giudici per decidere dell'irricevibilità;
- una migliore delimitazione della competenza della Corte per ciò che attiene l'accertamento dei fatti posti a fondamento delle domande;
- la possibilità di giungere a una soluzione concordata ("regolamento amichevole") per gli "affari cloni" (l'espressione indica le questioni identiche, perché, avendo origine in deficienze strutturali degli Stati, si riproducono tali e quali in un gran numero di casi). A questo proposito, un esperto ha calcolato che soltanto il 15% degli affari solleva reali questioni di "diritti dell'uomo".
Viene qui a proposito una digressione relativa all'Italia. È noto che l'Italia, con l'altissimo numero di questioni pendenti per la violazione dell'art. 6 della Convenzione (ritardi dei processi), è il Paese che, dopo la Turchia, dà il maggior numero di pendenze alla Corte, come si ricava dalla Tabella che segue.
Va precisato, tuttavia, che se si prende come parametro della "litigiosità" davanti alla CEDU il rapporto tra numero delle domande registrate e numero di abitanti dei diversi Paesi europei, l'Italia non è lo Stato con la media più elevata di ricorsi.
Ogni milione di abitanti, le domande italiane registrate presso la Corte nell'anno 2000 sono state 15 (con una seppur modesta riduzione rispetto al 1999, quando erano state 15,3), laddove dall'Austria ne sono state registrate 29 (con un aumento rispetto al 1999, quando erano 28); dalla Francia 17,1 (14,7 nel 1999); dalla Bulgaria 38,7 (25,1 nel 1999); dalla Polonia 20,5 (17,9 nel 1999); dalla Romania 29,9 (13,2 nel 1999).
È chiaro, peraltro, che la percentuale molto maggiore di domande provenienti dai Paesi dell'Est europeo non fa testo, perché trova spiegazione nella relativamente recente adesione di tali Paesi al Consiglio d'Europa: e la conferma della spiegazione si ricava anche dalla forte tendenza all'aumento delle domande che si registra in tali Paesi.
Resta quindi vero che i ricorsi individuali alla Corte da parte italiana sono molto frequenti non soltanto in numero assoluto, ma anche rispetto al numero di abitanti.
La ragione per cui i nostri concittadini si rivolgono così spesso alla Corte è data fondamentalmente dalla lentezza della risposta giudiziaria interna. L'enorme maggioranza dei ricorsi italiani alla Corte è rappresentata infatti dalla denuncia di violazioni dell'art. 6 della Convenzione sotto il profilo del ritardo nei processi.
Ciò significa che, ove venisse meno l'intollerabile lentezza del nostro sistema processuale italiano, l'Italia non sarebbe affatto tra i paesi che maggiormente aggravano il lavoro della Corte. Una ragione di più - anche a trascurare il grave danno per l'Erario rappresentato dalle condanne al pagamento di somme, a titolo di riparazione della violazione, inflitte ormai sistematicamente dalla CEDU allo Stato italiano - per adottare misure drastiche, capaci finalmente di rendere i tempi della nostra giustizia compatibili con gli standards europei fissati dalla Corte.
Chiusa la digressione sulla condizione del nostro Paese, che merita purtroppo, sino ad oggi, l'accusa di essere tra quelli che più pesantemente contribuiscono al sovraccarico della Corte, riprendiamo in esame le soluzioni che il "Gruppo di riflessione" sta vagliando per formulare le proprie proposte.
Nel corso della riunione del 23-25 aprile 2001 il Gruppo ha discusso approfonditamente circa la praticabilità di una serie di ipotesi. In una successiva riunione (5-8 giugno 2001) il segretario, M. Jonathan SHARPE, ha comunicato che alcune di esse debbono già considerarsi respinte. Tra queste, l'obbligo del ricorrente di farsi rappresentare da un consigliere giuridico e la creazione di tribunali regionali (che, secondo la proposta, avrebbero dovuto fungere da prima istanza rispetto alla Corte. Va notato che quando si parla di "regionali" s'intende nazionali, ossia a livello degli Stati). Si è anche respinta l'idea che un eventuale meccanismo di "filtraggio" dei ricorsi possa rinunciare alla partecipazione di almeno un giudice della Corte.
Il "Gruppo di riflessione" ha poi respinto, seppure con taluni distinguo, la proposta di introdurre il sistema del "certiorari" (autorizzazione alla introduzione della domanda) per filtrare i ricorsi. Il sistema, conosciuto dalla pratica della Corte Suprema USA, secondo cui il giudice può decidere di non esaminare un affare che reputi scarsamente importante o poco serio, è sembrato alla maggioranza dei componenti del Gruppo scarsamente compatibile con la Convenzione europea.
Quanto agli "affari cloni", il Gruppo ha condiviso l'idea che debbano essere motivati in termini estremamente brevi, con il rinvio a decisioni similari.
Circa la possibilità che le questioni di ricevibilità dei ricorsi siano decise da un solo giudice, il Gruppo si è espresso nel senso del mantenimento della collegialità per la maggiore garanzia che essa offre in termini di responsabilità della decisione.
Non hanno trovato buona stampa neppure le proposte tendenti a escludere l'intervento di un giudice da decisioni implicanti il filtraggio o la decisione di irricevibilità.
Un' idea molto nuova era quella di rinviare ai tribunali interni (ossia ai giudici degli Stati membri) una questione, per ottenere da essi una decisione capace di evitare il ricorso alla Corte. Ma anche questa idea ha mostrato, a un esame critico, limiti e difficoltà insormontabili, talché il Gruppo la ha decisamente respinta.
Parimenti respinte sono state le ipotesi di avvisi consultivi, azioni collettive, sistema a doppio grado di giurisdizione, attribuzione di un ruolo di filtraggio ad avvocati generali, aumento o, alternativamente, diminuzione del numero dei giudici.
Senza dilungarsi nell'analisi delle opinioni e dei suggerimenti vagliati dal Gruppo, si può cercare di trarre una conclusione provvisoria dai lavori sin qui svolti (una prossima riunione è prevista per il 6-9 novembre 2001 e dovrebbe trattarsi della riunione conclusiva).
Sembra evidente la difficoltà di trovare soluzioni adatte alla natura della Corte, la cui caratteristica consiste nella facoltà di ogni cittadino degli Stati europei di rivolgersi direttamente ad essa con un ricorso individuale per lamentare la pretesa violazione di uno dei diritti previsti nella Convenzione del 1950. Questa caratteristica è considerata un risultato prezioso e irrinunciabile nel contesto internazionale, sicché ogni rimedio che la elimini o la riduca eccessivamente viene visto come un grave passo indietro nella costruzione di un diritto europeo davvero operante.
D'altra parte nessuno può negare che il "bacino di utenza" della Corte è oggi costituito dalle centinaia di milioni di individui che popolano i 41 Stati facenti parte del Consiglio d' Europa, talché un accesso indiscriminato all'organo di giustizia comporta il rischio del collasso della struttura giudiziaria di Strasburgo.
L'opera del Gruppo di riflessione è dunque estremamente ardua, dovendosi escogitare un sistema che, senza rinunziare all'acquisizione storica che caratterizza la Corte, rendendola un esempio unico nel panorama degli organi giudiziari internazionali, sappia tuttavia preservarne l'efficienza.
Il rimedio non può che passare dagli Stati membri: quanto più il loro diritto sarà in armonia con la Convenzione di salvaguardia dei diritti dell'uomo, tanto meno frequente sarà il ricorso alla Corte perché i cittadini otterranno soddisfazione nella sede più prossima, che è anche quella fisiologica. La coerenza tra la normativa interna e la Convenzione richiede anzitutto un adeguamento normativo (che in parte, ma non in tutto, si è realizzato nel nostro Paese). Ma ancor più importante è che i giudici nazionali acquisiscano la Convenzione e la giurisprudenza della Corte di Strasburgo nel proprio bagaglio professionale per farla vivere nelle decisioni quotidiane.

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